ВАС освободил чиновников от необходимости подробно мотивировать запросы в рамках административных дел
Это решение принято на примере антимонопольного расследования в отношении похоронного бюро, работающего под лозунгом "Кто умер, но не забыт, тот бессмертен". Сначала суды решили, что оно правомерно отказалось отвечать, сколько его сотрудников одновременно работают в муниципальном центре, получавшем от медиков сведения о смертях, но Высший арбитражный суд РФ занял другую позицию.
Гробовых дел мастер Безенчук и совладельцы похоронного бюро "Нимфа", придуманные (или срисованные) Ильей Ильфом и Евгением Петровым для "Двенадцати стульев", хорошо понимали, как важно для похоронного бизнеса вовремя узнать о человеческой смерти — кто будет быстрее получать эту информацию, тот и победит в конкурентной борьбе. А потому надоедали Ипполиту Матвеевичу Воробьянинову своими вопросами о здоровье тещи преклонных лет.
Но то был неотрегулированный Старгород 1920-х годов, а в Волгограде стабильных 2000-х ради процветания похоронного бизнеса был изобретен совсем другой подход. Здесь местные власти в 2007 году создали некий круглосуточный информационный центр по организации перевозки тел умерших в Волгограде. Сюда по приказу Департамента здравоохранения администрации Волгограда должна была оперативно стекаться информация о всех случаях смертей.
С первого взгляда, в существовании такой структуры нет ничего предосудительного. Но у местного управления Федеральной антимонопольной службы, судя по всему, была дополнительная информация, и оно начало расследование. Антимонопольщики посчитали, что имеет место нарушение ч. 1 ст. 15 закона о защите конкуренции (запрет на ограничивающие конкуренцию акты), так как приказы, обязывающие медиков передавать всю информацию о смертях в центр, создают приоритетные условия для отдельных участников рынка похоронных услуг. Названа была и организация, получавшая таким образом конкурентные преимущества — ООО "Совместное предприятие "Память". Судя по всему, в УФАС предположили, что центр и ритуальное агентство работают сообща, а потому у "Памяти" была запрошена информация и документы. Антимонопольщики решили выяснить, какие из сотрудников центра, принимавших информацию о смертях, одновременно являются работниками "Памяти".
Выполнять это требование ритуальное агентство не стало, и 25 марта 2011 года УФАС признало его виновным в административном правонарушении — отказе предоставить запрошенную информацию и оштрафовало на 400 000 руб. А затем начались судебные разбирательства, интересные уже не ухищрениями по повышению эффективности похоронного бизнеса (в 2008 году выручка "Памяти" выросла на 42% до 132,7 млн руб., чистая прибыль в 3 раза — до 22,8 млн руб.), а с точки зрения полномочий антимонопольных органов.
"Память" обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными санкций УФАС. 25 октября 2011 года решением Арбитражного суда Волгоградской области (дело № А12-15018/2011) оно было удовлетворено, а 22 февраля 2012 года своим постановлением Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил его без изменения.
Суды пришли к выводу об отсутствии в действиях "Памяти" административного правонарушения. Ссылаясь на ст.25 закона о защите конкуренции (обязывает организации предоставлять сведения по мотивированному требованию антимонопольного органа), они указали, что мотивировка запроса "не должна представлять собой общую формулировку со ссылкой на полномочия антимонопольного органа и с указанием на номер дела". По мнению судей, запрос должен содержать конкретные вопросы, возникшие у антимонопольного органа при рассмотрении дел, для разрешения которых необходима запрашиваемая информации. А поскольку в материалах дела "сведений об относимости запрашиваемых [у "Памяти"] документов к рассматриваемым делам и вопросов, для разрешения которых запрашиваются сведения", не оказалось, запрос был признан немотивированным.
Однако судьи ВАС, куда обратилось антимонопольное ведомство, Сергей Никифоров, Дмитрий Дедов и Сергей Сарбаш, рассудили, что этот подход не обязательно верен, и решили передать дело на рассмотрение президиума. "Основной вопрос по нашему делу – что именно понимать под мотивированием антимонопольным органом предоставления документов", — говорил в минувший вторник на заседании в надзорной инстанции судья-докладчик Никифоров. По его словам, есть два подхода: согласно первому, в запросе должна содержаться четкая мотивация со списком вопросов, а согласно второму достаточно ссылки на номер дела, в рамках рассмотрения которого такой запрос понадобился.
Аргументация антимонопольщиков заключалась в том, что расширительное толкование понятия "мотивированный запрос" лишит ведомство возможности вести антимонопольные расследования. "Антимонопольный орган возбуждает дела по признакам нарушения законодательства, — говорил в ВАС старший госинспектор отдела контроля органов власти УФАС по Волгоградской области Сергей Моисеев. — По результатам же рассмотрения и после оценки всей собранной информации, дело может быть прекращено, может произойти переквалификация и другие последствия". По мнению Моисеева, это указывает на то, что без получения дополнительной информации рассмотрение дела невозможно, иначе оно носило бы формальный характер. Поэтому, считает он, необходимость получения дополнительной информации является "достаточным основанием для направления запроса".
В "Памяти" эту норму закона о защите конкуренции трактуют по-другому. "Буквальное толкование статьи показывает, что законодатель закладывал в понятие определенный смысл и не предопределял право антимонопольного органа требовать любую информацию по своему усмотрению", — уверено заявил представитель ритуального бюро.
Вопросов к сторонам у судей не возникло, и, выслушав их, они остались на совещание. В результате президиум постановил отменить судебные акты по делу и, не передавая его на новое рассмотрение, принять собственный судебный акт — в удовлетворении требований "Памяти" было отказано.
Эксперты считают, что постановление ВАС ограничивает возможности для создания препятствий в проведении антимонопольных расследований. "Расширительное толкование понятия "мотивированный запрос" позволяло недобросовестным лицам уклоняться от предоставления документов и тем самым способствовать невозможности исследования всех обстоятельств дела антимонопольным органом, — сказала "Право.Ru" юрист корпоративной и арбитражной практики компании "Качкин и Партнеры" Александра Улезко. — Теперь вопроса о достаточной мотивированности запроса возникать не должно. ВАС подтвердил, что запрос антимонопольного органа должен быть мотивирован только необходимостью изучения запрашиваемых документов для рассмотрения определенного дела". Артем Барашев, юрист Поволжской дирекции фирмы VEGAS LEX согласен с этим. "ВАС пресек возможность формального отказа в предоставлении сведений, существенных для административного расследования. Тем самым высшая инстанция дает право государственным органам не предоставлять подробное обоснование запроса", — сказал он. Вместе с тем Барашев допускает, что в окончательном тексте постановления останется некая оговорка о пределах, до которых может быть сужена мотивировка такого требования. "В противном случае не избежать злоупотреблений уже со стороны контролирующих органов", — добавил он.