Павел Мироненко, руководитель управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области: «Приходится ограничивать себя в публичных обещаниях»
О ценах на бензин
– Волгоградские автомобилисты очень внимательно следят за ситуацией с ценами на бензин. Председатель общественного движения в защиту автомобилистов Армен Карленович Оганесян заявил, что от имени их организации в адрес УФАС был направлен соответствующий запрос. Как развивается ситуация?
– Ситуация на оптовых и розничных рынках нефтепродуктов находится под постоянным контролем ФАС России. Напомню, что за все время существования Федеральной антимонопольной службы было две волны дел о нарушении антимонопольного законодательства, которые закончились наложением и взысканием с крупных нефтяных компаний штрафов, исчисляемых миллиардами рублей. Необходимо признать, что в настоящее время существует объективный фактор роста цен на бензин в нашей стране. Дело в том, что мировая цена на нефть в начале этого года поднялась и держится на более высоком уровне, чем в прошлом году. Что привело к росту экспорта нефти, и соответственно – сокращению объема ее переработки для внутреннего рынка. При этом уровень конкуренции на оптовых и розничных рынках нефтепродуктов, как о фактор снижения цен, совершенно недостаточен почти во всех регионах страны, за исключением, разве что, Москвы и Санкт-Петербурга. Как правило, рынки в той или иной степени контролируются крупнейшими российскими вертикально-интегрированными нефтяными компаниями или их «дочками». Изменения структуры рынков происходят, но разнонаправленные. В последнее время наметились две тенденции. Одна положительная. В Волгоградской области увеличивается присутствие компаний, связанных с нефтяными компаниями-конкурентами «Лукойла». Другая отрицательная. Как правило, это происходит путем приобретения АЗС и нефтебаз у независимых участников розничных рынков.
– Поступали ли в адрес областного УФАС жалобы на отсутствие бензина?
– Нет, жалобы на отсутствие топлива на заправках области в наш адрес не поступали. Хотя допускаю, что такие случаи могли быть, просто до составления письменных обращений дело не дошло.
– Каким образом осуществляется мониторинг цен на бензин и делается анализ на предмет возможного ценового сговора?
– Одним из критериев признания существования ценового сговора Волгоградское управление ФАС России считает ширину коридора цен, который мы определяем как разницу между верхним и нижним пределом цен на нефтепродукты, которые устанавливают независимые друг от друга участники рынка. Увидеть эти данные в их динамике с начала года можно в таблице. Поясняя ее данные, могу сказать, что установленный на сегодняшний день размер коридора цен не позволяет нам делать выводов о возможности ценового сговора. Особенно внимательно мы отслеживаем ситуацию в момент изменения цен. Добавлю, что те поставщики, которые заявляют минимальные цены, неизменно отмечают рост продаж, соответственно происходит перераспределение рыночных долей в их пользу.
– Часто ли нарушения в этой сфере выявляются по заявлениям участников рынка?
– До последнего момента не поступало ни одного. Только что поступило первое. И у нас появилась уникальная возможность детально изучить тонкости ценообразования на этом рынке в части издержек по факту обращения предпринимателя, который говорит о том, что вынужден установить слишком маленькую маржу из-за неоправданно высоких цен его поставщика «Лукойл-Нижневолжскнефтепродукт». С учетом указанных им издержек предприниматель вынужден работать в убыток в течение последнего периода времени по всем маркам бензина. Ход рассмотрения данного обращения находится под моим личным контролем.
О медиахолдинге
– Сейчас внимание общественности сосредоточено на судьбе областного медиахолдинга, в частности, всех волнует обоснованность выделения бюджетных средств на его создание. Как отнеслись к передаче этого дела на более высокий уровень?
– Начну с того, что поводом для рассмотрения ситуации с медиахолдингом стало рассмотрение заявления ООО «Содружество волгоградских журналистов «ОСТРОВ». В результате проверки было установлено, что частью первой статьи 29 закона Волгоградской области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предоставляются субсидии за счет средств областного бюджета открытому акционерному обществу «Волга-Медиа», 100% акций которого принадлежит администрации Волгоградской области, в целях полного или частичного возмещения затрат или недополученных доходов в связи с выполнением работ по производству, выпуску и распространению социально ориентированной продукции средств массовой информации за счет средств областного бюджета предоставляются в 2011 году по подразделу 1201 «Телевидение и радиовещание» раздела 1200 «Средства массовой информации» в сумме 5000 тысяч рублей и по подразделу 1202 «Периодическая печать и издательства» раздела 1200 «Средства массовой информации» в сумме 76 135 тысяч рублей, в 2012 году – 45 987 тысяч рублей, в 2013 году – 45 987 тысяч рублей.
Частью второй статьи 29 данного закона предусмотрено, что порядок и условия предоставления субсидий устанавливаются нормативным правовым актом администрации Волгоградской области.
Во исполнение этого закона принято постановление администрации Волгоградской области от 20 декабря 2010 N 708-п «Об утверждения Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета открытому акционерному обществу «Волга-Медиа» в целях полного или частичного возмещения затрат или недополученных доходов в связи с выполнением работ по производству, выпуску и распространению социально ориентированной продукции средств массовой информации».
Между тем предоставление субсидии на цели полного или частичного возмещения затрат или недополученных доходов ОАО «Волга-Медиа» по определению, данному в пункте 20 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции», и исходя из фактических обстоятельств является государственной преференцией. Частью второй статьи 19 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается использование государственной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление государственной преференции целям. Таким образом, предоставление субсидии ОАО «Волга-Медиа» в связи с выполнением работ по производству, выпуску и распространению социально ориентированной продукции средств массовой информации не соответствует целям, предусмотренным частью первой статьи 19 Федерального закона «О защите конкуренции».
В соответствии с частью первой статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного пятой главой настоящего федерального закона. Руководствуясь этими фактами, приказом Волгоградского УФАС России от 11 мая 2011 года о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Волгоградской областной думы и администрации Волгоградской области возбуждено дело по признакам нарушения части первой статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
В качестве ответчиков по делу привлечены Волгоградская областная дума и администрация Волгоградской области. Однако есть процессуальный аспект, который не позволил нам продолжить ведение дела именно в связи со статусом ответчиков. В соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным Приказом ФАС России, территориальный антимонопольный орган управомочен осуществлять контроль в отношении исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. А вот аналогичных полномочий в отношении Волгоградской областной думы не имеет. Следовательно, рассмотрение дела по признакам нарушения администрацией Волгоградской области части первой статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» может быть продолжено Комиссией Волгоградского УФАС России, а в отношении Волгоградской областной думы – передано, руководствуясь Положением о Федеральной антимонопольной службе, в ФАС России.
С учетом целесообразности при рассмотрении дела и взаимосвязи нарушений комиссия не стала принимать решение о разделении дел, дело было передано на рассмотрение в ФАС РФ с ходатайством делегировать полномочия по его рассмотрению Волгоградскому управлению. Допускаю, что при соблюдении ряда процедур у Волгоградской областной думы и администрации области есть шанс уладить проблему в правовом поле.
– Можете озвучить самые значимые в этом году результаты?
– Их несколько. Например, дело по повышению платы за предоставление торговых мест, возбужденное в отношении МУП «Торговый дом «Камышин», которое управляет четырьмя рынками в Камышине. В ходе рассмотрения нами было установлено доминирующее положение МУП «ТД «Камышин» в 2008-2011 годах. Рост платы за предоставление торговых мест в 2011 году по отношению к 2008-2010 годам составил 100% (со 150 руб./м кв. до 300 руб./м кв. в месяц) при отсутствии объективных на то причин.
По заявлению АНО «Ахтуба-ТРВ» возбуждено два дела по ценам на трансляцию телевизионных программ в отношении ФГУП «РТРС» – филиала Волгоградский ОРТПЦ (установление различных цен и монопольные цены).
Возбуждено дело в отношении ОАО «Волгоградгоргаз» по тарифам на техническое обслуживание на внутридомовое газовое оборудование (ТО ВДГО) – установление различных цен. Закончено и сейчас обжалуется в суде дело по ценам на демонтаж (монтаж) бытовых приборов учета газа в отношении ОАО «Волгоградоблгаз». В ходе рассмотрения дела ОАО «Волгоградоблгаз» снизил в структуре цены на рассматриваемые работы накладные расходы с 196% до 140%. Однако в результате снижения цены не произошло, так как был увеличен фонд оплаты труда рабочих. В настоящее время в арбитражном суде обжалуются решения управления по восьми делам по монопольным ценам, из них шесть – на техническое обслуживание на внутридомовое газовое оборудование (ТО ВДГО). В течение 2009-2010 года Волгоградским УФАС были приняты решения и выданы предписания по снижению тарифов на ТО ВДГО, введенных с 2009 года: ОАО «Котовомежрайгаз», ОАО «Фроловомежрайгаз», ОАО Урюпинскмежрайгаз», ОАО «Камышинмежрайгаз», ОАО «Николаевскрайгаз», ОАО «Волгоградоблгаз». Дела по монопольно высоким ценам новые, как для управления, так и для арбитражного суда. По всем делам судами назначены и проводятся экспертизы. Во многом результат рассмотрения этих дел будет зависеть от того, кого суд привлечет в качестве эксперта. Так как опыта проведения таких экспертиз также нет.
О «вечном»
– Практически целый год УФАС непрерывно мониторит цены на крупы, не закончился ажиотаж вокруг резко подскочивших цен на гречку. Есть ли другие столь же «долгоиграющие» направления особого внимания в вашей работе?
– Это повторяющиеся нарушения при решении органами власти вопросов организации транспортного обслуживания населения. Постоянно рассматриваются дела с вынесением решения о нарушении органами власти прав перевозчиков на самостоятельную организацию маршрутов. Необоснованно отказывают перевозчикам в изменении маршрута, в согласовании мест отстоя транспорта и изменении расписания движения автобусов. Нарушения выявляются как в нормативных актах администраций, так и в действиях должностных лиц при проведении согласительных процедур.
Неизменный предмет нашего внимания – вопрос технологического присоединения к электрическим сетям. Как правило, в антимонопольный орган за защитой своих нарушенных прав при осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям обращаются юридические лица или индивидуальные предприниматели, подключение объектов которых планируется по одному источнику электроснабжения энергопринимающих устройств и максимальная мощность которых составляет до 100 кВт включительно, а также физические лица, подключение объектов которых планируется с максимальной мощностью до 15 кВт. Указанным выше лицам в силу закона сетевая компания не вправе отказать в заключении договора присоединения к электрическим сетям, в том числе в случае отсутствия у сетевой организации технической возможности такого присоединения. Наиболее часто встречающимися в данной области нарушениями являются отказ в заключении договора присоединения к электрическим сетям, нарушение сроков осуществления мероприятий в рамках заключенных договоров, а также навязывание невыгодных условий потребителям при выдаче технических условий на подключение и заключении договора технологического присоединения. Только в этом году к нам поступило семь заявлений по этому вопросу, по результатам их рассмотрения уже возбуждено четыре дела.
Регулярно к нам обращаются по вопросам заключения, изменения и расторжения договоров энергоснабжения. В основном, заявителями являются потребители электрической энергии, относящиеся к категории «прочие потребители». Это юридические лица и индивидуальные предприниматели, а также граждане, которые используют электрическую энергию в предпринимательских целях и целях, не связанных с бытовым использованием электрической энергии. Наиболее часто встречающимися в данной области нарушениями являются отказ в заключении договора энергоснабжения, уклонение от заключения договора энергоснабжения, в частности, путем истребования документов и информации, не предусмотренной действующим законодательством, а также незаконное введение режима ограничения потребления электрической энергии со стороны поставщика энергии. В текущем году поступило уже 12 заявлений подобного рода, по результатам их рассмотрения возбуждено два дела.
Когда речь идет о вопросах электроснабжения, то с наибольшей долей вероятности правонарушителей следует искать в сетевых компаниях (при осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям), компаниях гарантирующих поставщиков (при заключении договоров поставки электрической энергии), а также организациях-потребителях электрической энергии, имеющих субабонентов (при введении режимов ограничения потребления электрической энергии для этих субабонентов).
Не первый год не спадает актуальность темы технического обслуживания внутридомового газового оборудования. В 2009-2010 годах в управление поступило значительное количество заявлений, связанных с неправомерными действиями газораспределительных организаций (ГРО) Волгоградской области при заключении с гражданами и управляющими компаниями договоров на техническое обслуживание внутридомового газового оборудования (ТО ВДГО). По результатам рассмотрения указанных заявлений в 2009-2010 годах управлением был вынесен ряд решений о нарушении антимонопольного законодательства, выданы предписания об их устранении. Наиболее часто встречающимися нарушениями в 2009-2010 годах со стороны ГРО стали навязывание невыгодных условий договоров ТО ВДГО, в частности, требование 100-процентной предоплаты оказываемых услуг и понуждение к заключению договоров ТО ВДГО, в том числе путем отказа восстановить поставку газа после ликвидации аварийной ситуации. Сейчас количество жалоб в данной области значительно уменьшилось. В 2011 году в управление поступали исключительно заявления, в которых граждане просят разъяснить правомерность и необходимость заключения договоров ТО ВДГО. В 2011 году таких заявлений поступило девять.
– Отчитываясь о результатах проделанной за год работы, вы отметили что в 93% случаев по результатам проведенных УФАС проверок выявлены нарушения. Можете предсказать с большой долей уверенности, где стоит искать нарушителей?
– Безусловно, поскольку есть проблемы, актуальные не один год, и ситуация в них, к сожалению, меняется мало. Так, нарушения чаще всего встречаются при сдаче в аренду муниципального имущества, при организации транспортного обслуживания населения, о которых я уже говорил, и при реализации полномочий органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере, в частности, в отношениях, связанных с деятельностью управляющих многоквартирными домами компаний. Речь идет о несоблюдении органами местного самоуправления процедуры выбора управляющей компании по конкурсу в случае отсутствия волеизъявления собственников многоквартирных домов относительно способа его управления. Очень часты случаи, когда органы местного самоуправления превышают свои полномочия при разрешении вопросов между избранными управляющими компаниями и теми компаниями, которые не избраны собственниками, но продолжают их обслуживать.
Другой неиссякаемый источник для работы антимонопольных органов – реклама. Основная часть нарушений Федерального закона «О рекламе» выявляется путем внешнего мониторинга, осуществляемого нашими специалистами. Иногда даже в нерабочее время, например, по дороге домой, наши сотрудники опытным взглядом рассматривают наружную рекламу, примечая факты нарушения законодательства о рекламе. Затем в установленном законом порядке фиксируют нарушения и возбуждают дела.
Случается, что дела по признакам нарушения статьи 14 ФЗ «О защите конкуренции» (недобросовестная конкуренция) возбуждаются на основании заявлений хозяйствующих субъектов, которые считают, что их конкуренты осуществляют в отношении них недобросовестные действия. Например, распространяют ложные, неточные или искаженные сведения, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации. Или же вводят в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей.
О чиновниках
– Достаточно часто ваша служба выявляет нарушения со стороны органов власти. В последнем публичном отчете вы сказали, что такие нарушения выявляются в ходе каждой второй проверки и даже чаще. Есть ли у вас объяснение такому положению дел? Приходилось ли испытывать давление со стороны чиновников?
– Первое объяснение роста нарушений основано на объективных причинах – ошибками применения новых антимонопольных требований к действиям органов местного самоуправления, в частности: при заключении договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества; при предоставлении государственных и муниципальных преференций. Для устранения данной причины управлением проводится адвокатирование конкуренции.
Второе объяснение роста нарушений – не уменьшающее с годами необоснованное препятствование осуществлению предпринимательской деятельности со стороны органов власти. Вопросы местного значения из года в год решаются не с ориентацией на сохранение конкурентных отношений либо их защиту, а наоборот – чиновники выбирают такие методы управления, которые приводят к ограничению конкуренции между хозяйствующими субъектами. Безусловно, за годы моей работы в должности руководителя областного УФАС были попытки оказать какое-то давление на меня, но это было крайне редко.
– Ежедневно вам приходится быть участником ситуаций, привлекающих максимум внимания общественности. При этом публичным человеком вас не назовешь. Какие черты вашего характера позволяют уживаться этим двум противоречиям?
– Сферы общественных отношений, над которыми осуществляют контроль антимонопольные органы, затрагивают интересы как органов власти, так и самих граждан. Перечислю только некоторые из них: экономическая конкуренция, размещение заказа для государственных и муниципальных нужд, реклама. Ресурсные возможности, которыми располагает Волгоградское УФАС России, относительно невелики. Поэтому приходится ограничивать себя в публичных обещаниях в разумный срок разобраться и устранить нарушения в какой-либо сфере, которая вызывает чье-то недовольство.
– Ваша должность предполагает наличие таких качеств как принципиальность и бескомпромиссность. Вне работы вы становитесь более мягким человеком?
– Да. Хотя признаюсь, что работа занимает достаточно большую часть моей жизни. Для меня обычно один из двух выходных дней проводить на работе, хотя я не требую того же от подчиненных.
О банках
– Был период, когда УФАС регулярно высказывало претензии к банкам. Сейчас их стало меньше, или банки стали более дисциплинированы?
– Я бы не сказал, что таких дел стало меньше. Все претензии УФАС к банкам сводятся преимущественно к их рекламной деятельности. Насколько вы заметили, банки не стали меньше рекламировать свою деятельность. Просто эта реклама стала более изощренной, ее сложнее квалифицировать с точки зрения соответствия закону. Полагаю, что банки тоже внимательно изучают практику работы антимонопольных органов, тем более что на сайтах территориальных органов постоянно обновляется информация о делах, возбужденных в отношении банков.
Что касается уже выявленных нами нарушений, то в них преимущественно речь идет о защите права потребителя на получение всей необходимой информации о получаемой им услуге. Иногда реклама составлена таким образом, что это просто невозможно увидеть из-за мелкого шрифта текста. При этом то обстоятельство, что нормами ФЗ «О рекламе» не установлен размер шрифта, не свидетельствует о том, что размер шрифта может быть любым, поскольку, как следует из положений статьи пять ФЗ «О рекламе», реклама должна быть добросовестной и достоверной и не должна вводить в заблуждение потребителей. В этом году был проведен мониторинг рекламы услуг одного из банков, размещенной на рекламной конструкции, установленной вдоль проезжей части. Согласно акту мониторинга, под текстом о процентной ставке по кредитам и ипотеке мелким, практически нечитаемым шрифтом размещены условия представления данных финансовых услуг. Чтобы доказать невозможность прочтения существенной информации, мы привлекли квалифицированного специалиста-офтальмолога, который произвел исследование рассматриваемой рекламной информации об услугах банка на предмет возможности у потребителей рекламы, обладающих нормальным зрением (100%), воспринять информацию, размещенную мелким шрифтом. На основании полученного заключения банк был признан виновным в нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе по части первой статьи 14.3 КоАП РФ и оштрафован на 100 тысяч рублей. В конце июня будет рассмотрено дело, возбужденное в отношении другого банка по аналогичному нарушению.
О работе
– Ваш коллектив можно назвать сплоченным? Есть ли у вас какие-то корпоративные традиции?
– У нас работают настоящие профессионалы, которых, к сожалению, нередко переманивают на работу те, с чьими нарушениями мы активно боремся. В силу этого был период, когда у нас постоянно обновлялись кадры, это составляло сложности и в работе, и в создании сплоченного коллектива. Сейчас, надеюсь, мы достигли некоей стабильности, и в этом году в мае впервые за несколько лет выехали всем коллективом отдохнуть на природу. Надеюсь, эта традиция не прервется.
– Ваши сотрудники востребованы коммерческими структурами. Сами получали заманчивые предложения?
– Нет. Переманить проще тех, кто находится на нижних ступеньках карьерной лестницы. Если бы такое предложение поступило, для меня имело бы значение, для какой работы потребовались мои знания и навыки. Мне интересно содействовать восстановлению нарушенных прав и интересов. Вряд ли я смог бы с таким же энтузиазмом обслуживать интересы какой-либо компании, изыскивая возможности обойти закон.
– В помещениях управления долгое время шел ремонт. Принимали участие в организации процесса? Вам вообще важно, как выглядит окружающее пространство?
– Я не просто интересовался ходом ремонта, я самостоятельно спроектировал планировку некоторых помещений, воспользовавшись для этого профессиональной компьютерной программой. Освоил ее, когда решал свой жилищный вопрос. И этот навык пригодился в работе, несколько решений мне кажутся особенно удачными.
– У человека, вынужденного быть объективным, как минимум, восемь часов в сутки, есть какие-то слабости: хобби или домашние питомцы?
– Мне интересно узнавать новое. Поэтому я потребляю новости политики, экономики и науки. В телевидении я давно разочаровался, поэтому преимущественно слушаю разговорное радио. Кроме того, для меня очень важно чувствовать себя в тонусе. Поэтому я давно и регулярно бегаю, делаю упражнения на турнике, от чего получаю удовольствие.
– Какие рабочие моменты воспринимаете особенно болезненно?
– Один из самых щепетильных и в то же время болезненных моментов – взаимодействие с судебными органами. Для меня принципиально важно, чтобы нарушения в сфере антимонопольного законодательства были не только выявлены, но и наказаны. Все компании, на которые накладываются крупные штрафы, оспаривают их в суде. К сожалению, не всегда нам удается отстоять в судебных спорах правоту своей точки зрения. Причины тому следующие: во-первых, чаще всего в таких случаях мы сами бываем недостаточно убедительны и доказательны. Будем учиться на своих ошибках. Во-вторых, бывают непонятные решения и у отдельных судей. Недавно управление обратилось в квалификационную коллегию судей по поводу грубых нарушений норм процессуального права в деле по монопольно высоким ценам. Когда речь идет о многомиллионных штрафах, мы готовы отстаивать свою правоту в судах разных инстанций.
– Бывают ли в работе ситуации, когда по-человечески вы понимаете, что ситуация складывается несправедливо, но как должностное лицо никаких действий в рамках закона предпринять не можете?
– Бывают. Как пример могу назвать случаи рассмотрения административных дел. Когда размер административного штрафа, предусмотренный КОАП РФ, не отвечает принципу соразмерности наказания за административное правонарушение вредным последствиям его совершения. Или такой пример. К нам обратилась электрическая сбытовая компания в интересах собственника нежилого помещения в жилом доме с жалобой на необоснованное, по его мнению, понуждение ТСЖ приобретения электроэнергии у другой сбытовой компании. В ходе дела было установлено, что требование ТСЖ было, действительно, необоснованным. В результате возбуждения дела об административном правонарушении на ТСЖ может быть наложен штраф. Если это произойдет, то заплатят его те, на чьи взносы и содержится руководящий аппарат ТСЖ, то есть жильцы дома, которые сами никаких решений не принимают.
– Вы не первый год занимаете достаточно неспокойную должность. Приходится ли вам чем-то жертвовать ради работы?
– Личным временем.